31 de marzo de 2014

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La acción directa de responsabilidad civil contra la compañía aseguradora de una Administración pública

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Con la finalidad de garantizar el buen funcionamiento de los entes administrativos y dotarlos de cierta racionalidad económica, el proceso de aseguramiento privado de las Administraciones Públicas viene a suponer una privatización del riesgo asegurado, permitiendo sustituir la previsión económica de las consecuencias de un riesgo incierto por el abono cierto a la aseguradora privada de la cantidad que resulta de la prima. 


En este sentido, la cobertura de riesgos inherentes a los medios personales y materiales de la actividad administrativa se ha ido extendiendo a los daños acontecidos con ocasión de las relaciones jurídico-privadas y a los derivados del ejercicio de las potestades administrativas.

En efecto, la legislación administrativa vigente prevé la posibilidad de que las Administraciones Públicas concierten seguros privados cuyas pólizas cubran la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, aunque, desde luego, no sin la creación de ciertos problemas de compatibilidad legislativa entre ambos sistemas – cfr. Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. Arts. 20 y 21 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público – en idéntico sentidos los artículos 5, 9 y 206 del derogado Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Por tanto, resulta ser un fenómeno habitual de la Administración pública la contratación de un seguro de responsabilidad civil que cubra las eventuales responsabilidades a las que habrá de hacer frente. En ese caso, sucedido el accidente, la víctima del accidente puede demandar a la Administración y a su aseguradora y elevar así las probabilidades de que una u otra le pague la indemnización por el daño sufrido. 

En relación a la asignación y distribución competencial de este tipo de demandas, una de las principales novedades que, en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, introdujo la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley Orgánica 6/1998, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, fue la atribución a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la competencia para conocer de cualesquiera pretensiones deducidas en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, incluidos los supuestos en que a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados.

El objetivo de esta reforma era acabar con la vis atractiva de los órganos jurisdiccionales civiles en los asuntos de responsabilidad concurrente de la Administración pública y de sujetos privados, no habituada a aplicar los parámetros propios de la responsabilidad patrimonial de la Administración y con la falta de unidad jurisdiccional que generaba el riesgo de resoluciones contradictorias en aquellos casos en que la responsabilidad patrimonial de la Administración pública se ventilaba ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al mismo tiempo que la responsabilidad de los sujetos privados concurrentes en la causación del mismo hecho dañoso era conocida por los órganos de la Jurisdicción Civil.

En efecto, hasta la reforma operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, la imputación de la legitimación pasiva conjunta de la Administración Pública y de la compañía aseguradora en el ejercicio de la acción judicial de responsabilidad civil había venido planteado serios problemas de atribución de competencia de jurisdicción en este tipo de reclamaciones judiciales y de peregrinajes jurisdiccionales.

Esta reforma del año 2003 modificó los artículos 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y 21.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, blindado la competencia de este último orden jurisdiccional para enjuiciar todas las demandas de reparación de daños contra una Administración pública, acabando en esta materia con los conflictos de competencia entre los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo.

Sin embargo, en la reforma operada en el año 2003 el legislador no contempló o no quiso contemplar expresamente la atribución de la competencia a la jurisdicción contencioso- administrativa de aquellos supuestos en que la víctima del daño decidiera ejercitar la acción directa de responsabilidad contra la compañía aseguradora de la Administración pública, demandado única y exclusivamente a aquélla, fundamentada en el artículo 76 de la LCS – cfr. artículo 145.1 LRJyPAC. En este sentido, el referido art. 9.4 párrafo segundo LOPJ dispone que:

“(..) Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas.”

El artículo 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa atribuye de modo decidido a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas:

“El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con [...]: e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social [...]”.

En idéntico sentido, el artículo 21.1 letra c) LJCA considera que ostentan legitimación pasiva en un recurso contencioso administrativo “Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.”

El vigente artículo 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro vino a dotar de carácter normativo a la acción directa, instaurándola con carácter general para todo seguro de responsabilidad civil. El fundamento de la acción directa es, por una parte, garantizar la protección de la víctima del daño o perjuicio ante la posibilidad de que el responsable del mismo no lo indemnice o no pueda hacerlo por hallarse en situación de insolvencia. Por otra, evitar las dificultades que puede comportar el ejercicio de la acción contra el causante del daño, dada la mayor facilidad de demandar a la aseguradora. El tenor literal del precepto es el siguiente:

“El perjudicado o sus herederos tendrán acción directa contra el asegurador para exigirle el cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del derecho del asegurador a repetir contra el asegurado, en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero. La acción directa es inmune a las excepciones que puedan corresponder al asegurador contra el asegurado. El asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga contra éste. A los efectos del ejercicio de la acción directa, el asegurado estará obligado a manifestar al tercero perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido.” 

En conclusión, que a la vista de la normativa expuesta no existe impedimento legal alguno a la acción directa contra la compañía aseguradora de la Administración pública, aunque el ejercicio de la acción directa planteé ciertos problemas prácticos. 

En efecto, el artículo 76 LCS declara que: “La acción directa es inmune a las excepciones que puedan corresponder al asegurador contra el asegurado. El asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga contra éste. A los efectos del ejercicio de la acción directa, el asegurado estará obligado a manifestar al tercero perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido”. 

En consecuencia, el asegurador se ve obligado a responder ante el tercero, a menos que tenga alguna excepción directamente relacionada con él u otras excepciones objetivas basadas en el mismo contrato, tales como la ausencia del contrato o la falta de cobertura del riesgo en cuestión.

Por tanto, será juez competente para resolver la controversia el del orden jurisdiccional civil, que habrá de decidir sobre la obligación de pago de la compañía aseguradora de la Administración, al margen de un procedimiento administrativo previo que declare si efectivamente hubo responsabilidad patrimonial. No cabe otra solución en los casos en que la víctima ejercite exclusivamente la acción directa contra la compañía aseguradora de la Administración pública – cfr. STS de 30 de mayo de 2007.

En efecto, la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo planteó la cuestión de la judicialidad preferente del orden jurisdiccional civil cuando se ejercita la acción directa de responsabilidad civil únicamente contra la compañía aseguradora de la Administración Pública, manifestando que de ejercerse la acción directa ante la vía contenciosa-administrativa, sin codemandar a la Administración el pronunciamiento judicial habría de ser necesariamente la inadmisión del recurso por defecto de jurisdicción. 

El alto tribunal resolvió por medio del Auto de fecha 18 de octubre de 2004 ratificado, entre otros muchos, por el Auto de 18 de octubre de 2010, que utiliza el razonamiento siguiente: 

“PRIMERO.- El conflicto que se suscita en este caso presenta los mismos perfiles que los tres resueltos recientemente por esta Sala a favor de la jurisdicción civil en sendos autos de 22 de marzo de 2010 (conflictos 23/09, 25/09 y 27/09). En dichas resoluciones hemos indicado (FF.JJ. 2º) que:

(…)

TERCERO.- «[…] las reflexiones expuestas obligan a considerar que en este caso la competencia corresponde a los tribunales del orden civil, cuya vis atractiva, por lo demás, sigue proclamando nuestro ordenamiento (artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Los inconvenientes del orden práctico que puedan derivarse de la pervivencia de la duplicidad jurisdiccional en este concreto punto no pueden sobreponerse a un derecho sustantivo otorgado a los perjudicados por una norma del ordenamiento jurídico vigente, que, además constituye un pilar de nuestro sistema en relación con el contrato de seguro, emparentado con la tutela judicial efectiva y con la voluntad del legislador de proteger a los perjudicados (así se expresó la citada sentencia de la Sala Primera de 30 de mayo de 2007 FJ 3ºC).
El hecho de que para determinar la responsabilidad del asegurador haya que analizar, con los parámetros propios del derecho administrativo, la conducta de la Administración asegurada no resulta en ningún modo extravagante. El artículo 42 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero) prevé tal escenario con toda naturalidad, admitiendo un examen prejudicial que sólo producirá efectos en el proceso de que se trate. La eventualidad de que en uno y otro caso se lleguen a conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta en nuestro ordenamiento desde hace tiempo, en el que la jurisprudencia de nuestros tribunales, interpretando el artículo 24.1 de la Constitución y, en el caso de afectar al ejercicio del "ius puniendi" del Estado, el 25.1 ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes órganos o instituciones públicas, de modo que fijados por el juez de un orden jurisdiccional, la realidad declarada probada vincula a los demás, salvo que estos últimos dispongan de elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero. En fin, la máxima que aconseja no dividir la continencia de la causa opera siempre y cuando no suponga la restricción de los derechos sustantivos y procesales de los contendientes.
En definitiva, cuando los perjudicados, al amparo del artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro, se dirigen directa y exclusivamente contra la compañía aseguradora de una Administración pública, el conocimiento de la acción corresponde a los tribunales de orden civil….».

En idéntico sentido, la Sentencia T.S. 616/2013 (Sala 1) de 15 de octubre - F.J. Segundo:

“ (…) Se trata de un problema que ha sido resuelto reiteradamente por esta Sala atribuyendo competencia a la jurisdicción civil cuando la demanda se dirige en el ejercicio de la acción directa del artículo 76 LCS, contra el asegurador de la Administración (SSTS 30 de mayo 2007; 21 de mayo 2008 y 11 de febrero 2011), antes y después de la reforma del artículo 9 de la LOPJ y que ha sido también corroborado por numerosos autos de la Sala de Conflictos de este Tribunal (Autos de fecha 22/03/2010 -Conflicto Competencia 23/2009, 25/2009 y 27/2009 -, 18/10/2010 - CC. 21/2010 -, 17/10/2011 - CC. 27/2011 -, 3/10/2011 - CC. 28/2011 -, 5/12/2011 - CC. 46/2011 -, 24/09/2012 - CC. 22/2012 - y CC 4/2013).

La reforma de la LOPJ llevada a cabo por la LO 19/2003, reconoce expresamente la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo cuando el interesado accione directamente contra el asegurador de la Administración, junto a la Administración respectiva". Con ello se ha puesto fin a la competencia del orden civil para el conocimiento de las demandas dirigidas conjuntamente contra la Administración y el asegurador, pero este precepto ha sido interpretado por los AATS (Sala de Conflictos) de 18 de octubre de 2004 y 28 de junio de 2004 (teniendo en cuenta la inclusión del último inciso, que no figuraba en algunos textos prelegislativos) en el sentido de que, según expresión del primero de los citados autos, "la reforma introducida por la LO 19/2003, de 23 de diciembre, en el art. 9.4 LOPJ, en el sentido de atribuir al orden jurisdiccional contencioso-administrativo las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra el asegurador de la Administración, se refiere al supuesto de que se reclame contra aquella "junto a la Administración respectiva", lo que excluye el supuesto de haberse demandado únicamente a la Compañía de Seguros".
Como dice el auto de la Sala de Conflictos de 12 de marzo de 2013, "el legislador quiere que no quede resquicio alguno en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas que permita el conocimiento del asunto a otro orden jurisdiccional, razón por la que atribuye a la contencioso-administrativa tanto el conocimiento de las acciones directas (dirigidas contra la Administración y su aseguradora), como las entabladas contra cualquier otra entidad, pública o privada, aunque las mismas, solo de una forma indirecta, sean responsables, junto a la Administración, de los daños y perjuicios causados, para reconocer una única excepción a este sistema en aquellos supuestos en que los perjudicados, al amparo del artículo. 76 de la Ley del Contrato de Seguro, se dirijan directa y exclusivamente contra la compañía aseguradora de una Administración pública, de forma que en estos casos el conocimiento de la acción corresponde a los tribunales del orden civil y ello por cuanto "en esta tesitura la competencia ha de corresponder necesariamente a la jurisdicción civil, pues no cabe acudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración demandada que condenar".

En definitiva, de todo lo expuesto, se deduce que, en el momento vigente, tanto en los casos anteriores a la Ley Orgánica 19/03 de 23 de diciembre, como posteriores a la misma, si se ejercita la acción directa del art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro, exclusivamente contra la aseguradora de la Administración, la única jurisdicción competente será la civil.


Fuentes Consultadas 


1. El Ejercicio de la Acción Directa frente al Asegurador de la Responsabilidad Civil de los Entes Públicos y Asimilados. D. Juan Antonio Xiol Ríos. Magistrado del Tribunal Supremo. Letrado del Tribunal Constitucional.

2. Problemas de jurisdicción competente y de derecho aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual. Carlos Gómez Ligüerre. Facultad de Derecho. Universitat Pompeu Fabra. Revista Indret. 2009.

3. En torno a la responsabilidad patrimonial concurrente de las administraciones públicas y de sujetos privados. Javier García Sanz. Abogado. Actualidad Jurídica Uría & Menéndez 9/2004.

4. Acción directa contra la aseguradora de la Administración. José Antonio Seijas Quintana. Revista Dialnet.

5. La acción directa contra la aseguradora de la Administración. Javier López y García de la Serrana. Abogado. Secretario General de la Asociación Española de Abogados Especializados en Responsabilidad Civil y Seguro. Ed. Hispacolex.




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