13 de abril de 2014

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Doctrina Jurisprudencial sobre la legitimación del Registrador para impugnar las resoluciones de la DGRN

Dice el párrafo 4.º del artículo 328 del Decreto de 8 de febrero de 1946, por el que se aprueba la Ley Hipotecaria, redactado por el apartado nueve del artículo trigésimo primero de Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad («B.O.E.» 19 noviembre), que: 


“Carecen de legitimación para recurrir la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, el Consejo General del Notariado y los Colegios Notariales. El Notario autorizante del título o su sucesor en el protocolo, así como el Registrador de la propiedad, mercantil y de bienes muebles cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado podrán recurrir la resolución de ésta cuando la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares. El Juez que conozca del recurso interpuesto podrá exigir al recurrente la prestación de caución o fianza para evitar cualquier perjuicio al otorgante del acto o negocio jurídico que haya sido calificado negativamente.”

La función calificadora registral, sujeta al principio de legalidad, se atribuye en exclusiva y de forma obligatoria a los registradores – cfr. art. 8 LH -, y se encuadra dentro de la jurisdicción voluntaria, rigiéndose por un procedimiento especial, estando dirigida a la atribución de derechos reales frente a terceros, produciendo efectos “erga omnes”. Esta función esencial del procedimiento registral consiste en determinar si el acto o contrato presentado al Registro de la Propiedad, reúne o no los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para su validez y para su eficacia frente a terceros, con la finalidad de que sólo tengan acceso, y por tanto la protección del sistema, los títulos válidos y perfectos. 

En el caso de que se produzca una calificación negativa, es decir, que el registrador detecte algún obstáculo que impida la válida inscripción del documento, los interesados pueden recurrir ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, cuya resolución confirmará o revocará la calificación registral. Sin embargo, el art. 328.4 LH, no permite recurrir a instancia de los registradores las resoluciones de la DGRN, "salvo que la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares". 

El criterio jurisprudencial sobre esta excepción, se centra en que, tras la reforma del art 328 de la LH, por la ley 24/2005, el interés del registrador en la defensa objetiva y abstracta de la legalidad no le legitimaba para recurrir contra una resolución de la DGRN revocatoria de su calificación, sino que su legitimación, excepcional, sólo podía resultar de aspectos que deberán concretarse en la demanda normalmente vinculados a una eventual responsabilidad civil o disciplinaria del registrador relacionada con la función calificadora registral – cfr. STS 20 SEP 2011, 18 JUL 2012 , 2 abril 2013, 28 MAY 2013 y 2 ABRIL 2013.

A prima facie, la actual redacción del artículo 328.4 LH, parece ser que deja parcialmente sin contenido el artículo 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Establece dicho precepto que: “No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración. 

Efectivamente, de una atenta lectura de dicho precepto, parece ser que queda parcialmente vacío de contenido, desde el momento en que este el art. 328.4 LH está otorgando legitimación expresa al registrador cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, siempre y cuando la resolución afecte a un derecho o interés del que sean titulares. 

Por tanto, la ratio legis de este precepto consiste en deslegitimar a los Notarios y Registradores decretando la impunidad de las resoluciones de la DGRN, salvo que la resolución afecte a un derecho o interés del que sean titulares. La desazón de aquéllos resulta palpable cuando señalan que: “la regla del art. 328.4º introducida por la ley 24/2005 no obedecía a ratio alguna sino a una mera e incomprensible componenda. En el Congreso de los Diputados –con una determinada mayoría—se aprueba la Exposición de Motivos y un texto que deslegitimaba de raíz al Registrador. En el Senado, con una mayoría diferente, se invierte la regla y se le legitima universalmente. En el retorno final al Congreso se busca una fórmula que desde la ambigüedad y por no decir realmente nada –tienen legitimación quienes la tienen, viene a decir-- deje a todos contentos (o que no satisfaga a nadie). A la vez, en esta apresurada pirueta final, ya no da tiempo de alterar la Exposición de Motivos.” – Consúltese pág. 102 in fine, Revista Registradores de España Nº61 • enero-marzo 2012. Editor: Colegio de Registradores.

En este sentido, parece evidente que la cuestión a discernir resulta ser la interpretación que deba darse a la expresión ''derecho o interés del que sean titulares". Ciertamente, como ha tenido ocasión de señalar reiteradamente la jurisprudencia, este término adolece de una cierta imprecisión. El Tribunal Constitucional, de forma reiterada, en relación a la deslegitimación para interponer un recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 20 de la LJCA, ha venido pronunciándose de la siguiente forma: 

"(…) Hemos de recordar también que aunque el contenido primario del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental (…)” - Cfr. por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre.

La Sentencia nº 958/2011 de Tribunal Supremo, de 9 de febrero de 2012 que:

“(…) ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio "pro actione", exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 220/2003, de 15 de diciembre ). Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no solo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, STC 312004, de 14 de enero). 

La reciente STS de 2 de abril de 2014 reitera la doctrina jurisprudencial consolidada por el Pleno del Tribunal Supremo en la Sentencia de 20 de septiembre de 2011, sobre la interpretación del interés legítimo exigido en el artículo 328.4 LH como presupuesto previo para otorgar la legitimación a los Notarios y Registradores para la impugnación de las resoluciones dictadas por la Dirección General de los Registros y del Notariado con el siguiente enunciado:

“La existencia de un interés legítimo suficiente como base de la legitimación surge con carácter extraordinario de la propia norma siempre que la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado pueda repercutir de modo efectivo y acreditado en la esfera jurídica del Registrador que la invoca por afectar a un derecho o interés del que sea titular, el cual no se identifica con el que resulta de la defensa de la legalidad o disconformidad con la decisión del superior jerárquico respecto de actos o disposiciones cuya protección se le encomienda, ni con un interés particular que le impediría calificar el título por incompatibilidad, según el artículo 102 del RH , sino con aspectos que deberán concretarse en la demanda normalmente vinculados a una eventual responsabilidad civil o disciplinaria del registrador relacionada con la función calificadora registral si la nota de calificación hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la DGRN. Se trata, por tanto, de una legitimación sustantiva que deriva de una norma especial, como es el artículo 328 de la LH, y que antes que contradecir lo expuesto en la Exposición de Motivos de la reforma de 2005, lo confirma desde el momento en que se aclara y concreta, de un lado, como regla, la imposibilidad de que el registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación, y mantiene y precisa, de otro, la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación, lo cual supone mantener aquellos otros aspectos que no tienen que ver con la defensa objetiva o abstracta de la legalidad sino, como aquí sucede, con el anuncio o amenaza de responsabilidad disciplinaria que se dirige a la registradora demandante puesto que de no revisarse la causa que lo justifica en ningún caso vería tutelado su derecho en el expediente que se tramite."

Siguiendo esta doctrina, son varias las sentencias de esta Sala que han reconocido legitimación activa al registrador cuando su interés no es el genérico o abstracto inherente a su función de defensa de la legalidad registral sino el que deriva de la existencia de una posible declaración de responsabilidad civil o disciplinaria. Así, y entre las más recientes, la STS de 20 de marzo de 2013 (rec. nº 552/2010 ) reconoce legitimación activa al registrador en un caso en que la resolución de la DGRN impugnada contenía en su fundamentación jurídica un «expreso apercibimiento de apertura de expediente disciplinario para el supuesto de que aquella emitiese nuevamente una calificación negativa», y así también lo hacen las SSTS de 28 de mayo de 2013 (rec. nº 1409/2010 , la resolución advertía de una posible sanción al registrador, considerándose procedente dicha advertencia « por las consecuencias que del incumplimiento de dichas normas se pueden derivar en el ámbito disciplinario »), 18 de julio de 2012 (rec. nº 1198/2009) y 10 de febrero de 2012 (rec. nº 519/2009).”

En este sentido, la STC de fecha 13 de marzo de 2006 , viene a definir el contenido de este concepto, y así argumenta "el interés legítimo en lo contencioso-administrativo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético)”.

Sin embargo, con anterioridad, el Tribunal Supremo dictó la Sentencia de 21 de noviembre de 2013 y reconoce por primera vez la legitimación del Registrador de la Propiedad para recurrir las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) para que se mantenga su calificación, produciéndose una importante rectificación, o cuando menos matización cualificada, en la doctrina del alto tribunal sobre la legitimación registral para recurrir contra las resoluciones de la DGRN, a la vez que, por otra parte, se confirma la ya reiteradísima doctrina sobre la nulidad de la resoluciones extemporáneas de tal órgano directivo.

Los hechos enjuiciados se originan con la presentación de una escritura pública a inscripción. El registrador la denegó por entender que presentaba defectos. La notaria autorizante, no conforme con el criterio registral, presentó recurso ante la DGRN, que finalmente le dio la razón y revocó la calificación del registrador. Este reaccionó presentando una demanda judicial ante la resolución de la DGRN por considerarla nula por extemporánea y por contravenir el sentido del silencio administrativo. Las dos instancias que precedieron al Tribunal Supremo (Juzgado de Primera Instancia 6 de Granada y la Audiencia Provincial de la misma ciudad) desestimaron la demanda del registrador y le impusieron las costas del procedimiento. En su opinión, no podía este acudir sin más al auxilio de los tribunales para defender su calificación negativa. Se escudaban en que "el interés del registrador en la defensa objetiva y abstracta de la legalidad" no le legitimaba para recurrir contra una resolución de la DGRN de su calificación.

El Tribunal Supremo considera que:

“aun estando sometida en la actualidad dicha legitimación a los criterios más restrictivos presentes en la actual redacción del párrafo cuarto del artículo 328 ("afecte a un derecho o interés del que sea titular"), según la reforma llevada a cabo por la Ley 24/2005, de 18 noviembre, es lo cierto que tal legitimación no puede vaciarse de contenido y ha de considerarse la existencia de un interés legítimo por parte del registrador de la propiedad en que sea mantenida su calificación quedando facultado para interesar al respecto la nulidad de una resolución expresa dictada extemporáneamente que pretende dejar sin efecto la desestimación tácita o por silencio, prevista en el artículo 327 y ya producida por el transcurso de tres meses sin pronunciamiento alguno, que ya había dado lugar a la apertura de la vía judicial para los interesados”.
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